2026年6月，江苏省自然资源厅发布的第一期《存量空间盘活焕新规划和土地政策应用案例集》里，盐城的一个项目被收录其中——全省28个典型案例，盐城占了一席。这不是一个普通的城市更新项目入选，这是省级层面对一种全新操作路径的正式认可。 盐城干的这件事，说起来简单：把老城区道路和河流正下方的地下空间，单独拿出来挂牌出让，用来补建停车位。但翻开国内同类城市的操作记录，你会发现，此前没有城市这么干过。 这件事“新”在哪里，和其他城市的做法有什么本质区别 国内城市利用地下空间建停车场，目前主要有三种模式。 最常见的是桥下地表空间利用。 高架桥下改造的公共停车场入口标识清晰 济南在齐鲁医院南侧的南圩子壕河道上方建了上下两层钢结构非机动车停车场，解决就医区域停车压力；扬州累计改造了55处桥下空间，建成停车场、运动场和口袋公园；广州对花都段高架桥下空间进行整治，改造成环卫车辆停车场和公益停车场。 这些做法本质上都是对地表空间的复合利用，不涉及地下空间的权属问题。 第二种是地块整体打包开发。青岛邮轮港区将三个地块的地下空间统一规划、连片出让，建成四层立体地下停车场，总车位突破3000个。这是把多个地块的地下部分整合成一个整体项目开发，规模大、投资高，适合新片区或大型更新项目。 城市沿街多层立体非机动车停车场全景外观 第三种是广州花都的做法——针对市政道路下方规划停车场，项目设计方案稳定后先核发工程规划许可证、准许施工，用地手续后置到规划核实前再补办。这解决了审批时序问题，但本质上还是项目建成后补手续，不是提前对地下空间单独确权出让。 盐城做的，和这三种都不一样。 盐城市自然资源和规划局亭湖分局开发利用股股长姜秋在接受采访时，指着港航大厦旁边一条无名小河说：“最难的是摸清河流下方的土地究竟是什么性质，能不能按照国有土地性质出让，这在盐城没有先例。” 这句话点出了盐城模式的核心突破：道路和河流下方的空间，历史上权属是模糊的——它既不是某块已出让土地的地下部分，也没有被明确界定为国有可出让建设用地。 盐城通过请示上级部门、集体决策，首次将这些“空白地下空间”定性为国有土地，可以分层设立建设用地使用权，通过招拍挂方式独立出让。 这意味着，盐城不是像广州那样“先建后补手续”，也不是像青岛那样“把已知地块的地下部分打包”，而是把一块过去根本不属于任何人的空间，从零开始界定权属、变成可出让资产。这是制度层面的创新，不是工程层面的优化。 两个“首例”怎么落地的，效果到底怎么样 盐城目前只有两个试点项目落地，都在亭湖区老城核心。 第一个是港航大厦配套地下空间。港航大厦是盐城地标，总高约150米，地上36层，但原配建车位达不到片区规划标准。盐城市自然资源和规划局单独划定了大厦南侧、西侧一条无名小河下方的地下空间，挂牌出让，规划建设地下通道、人防工程和机械停车位。 盐城老城区核心区域街景航拍视角 项目与大厦同步建设，2026年5月竣工验收，新增477个停车位，补齐了法定配建车位缺口。 第二个是玖玺台小区（悦达交投绿阳汇城市广场）。这个新建商住项目夹在两条高架快速路之间，红线内地下空间受限，硬性缺了84个规定车位。盐城把紧邻的跃进路支路正下方空间单独出让，通过分层出让补足车位，同步建了地下人行过街连廊。2025年底投入使用。 这个项目的成本数据，是目前公开信息里最具体的一个对比参照。盐城悦达地产项目负责人王伟伟算了一笔账：补齐84个车位，地下空间出让及配套成本仅46万元。如果在地面新增同等面积的停车用地，老城区几乎无地可用，即便有地，征收成本也将是“天文数字”。 作为参照，盐城经开区康欣花园小区2026年启动的地面车位改造，新增871个地面车位，估算投资1400万元。 但经开区不在老城核心，土地成本不可直接类比——这恰恰反衬出老城区地面停车的征地成本有多高，也解释了为什么46万元这个数字会让项目负责人说“这在以前想都不敢想”。 政策工具箱是怎么打开的 盐城能做成这件事，靠的不是单点突破，而是一套政策组合拳。 最基础的上位法是2025年11月15日起施行的《盐城市城市更新办法》。其中第二十三条明确写了：城市更新所需地下空间土地使用权在符合相关规划的情况下可单独出让，也可结合地上建设用地使用权一并出让。这一条直接为“分层确权、单独出让”提供了法律依据。 然后是实际操作层面的创新。盐城市自然资源和规划局将城市道路、河流下方空间纳入规划管控，通过请示上级和集体决策，明确这类空间属于国有土地性质，可分层设立建设用地使用权，通过招拍挂方式独立出让。 整个过程不占用地面新增建设用地指标，不调整地上原有容积率。 2026年5月，盐城又在省自然资源厅的指导下，细化出台了39项规划许可豁免清单。其中，集中式电动汽车充电场站、机动车充电车位、电动自行车充电位等被纳入简化办理类目。 玖玺台小区